亳州市市级城镇低效用地再开发专项规划（2023-2025年）

亳州市自然资源和规划局

二〇二三年十月

目 录

前言

第一章 总则

第一节 规划背景

第二节 指导思想

第三节 规划原则

第四节 规划依据

第五节 规划范围

第六节 规划期限

第二章 区域概况

第一节 自然地理概况

第二节 社会经济概况

第三节 国土利用状况

第四节 城市发展方向

第三章 城镇低效用地再开发实施情况评估

第一节 上轮规划实施情况

第二节 2021-2022年实施情况

第三节 实施评估

第四章 城镇低效用地现状与潜力分析

第一节 城镇低效用地现状

第二节 城镇低效用地再开发潜力

第五章 规划目标与任务

第一节 规划目标

第二节 规划任务

第六章 规划布局、用地结构及强度优化

第一节 空间布局优化

第二节 用地结构优化

第三节 利用强度优化

第七章 再开发项目安排

第一节 再开发类型和模式

第二节 再开发项目

第三节 再开发时序

第八章 再开发建设土地政策分析

第一节 实施亩均效益评价

第二节 探索激励政策

第三节 健全信贷配套政策

第四节 探索增值收益分配模式

第九章 规划实施效益评价

第一节 土地利用效益评价

第二节 社会综合效益评价

第三节 生态环境效益评价

第十章 规划实施保障措施

第一节 健全配套政策

第二节 加强组织领导

第三节 规范资金监管

第四节 强化实施管理

第五节 建立更新机制

前言

为深入贯彻安徽省第十一次党代会精神，全面贯彻落实《安徽省人民政府关于印发安徽省批而未供、闲置和工业低效土地全域治理攻坚行动方案的通知》（皖政〔2022〕54号）等文件精神，进一步推进全省城镇低效建设用地再开发，促进城镇更新改造和产业转型升级，优化土地利用结构，根据《安徽省自然资源厅关于开展全省城镇低效建设用地调查入库工作的通知》（皖自然资用函〔2022〕67号）、《安徽省自然资源厅关于开展全省城镇低效建设用地再开发专项规划（2022-2025年）和年度实施计划编制工作的通知》（皖自然资用函〔2022〕68号）、《安徽省自然资源厅关于进一步做好全省城镇低效建设用地再开发工作的通知》（皖自然资用函〔2023〕3号）等系列文件，亳州市人民政府组织编制了《亳州市市级城镇低效用地再开发专项规划（2023-2025年）》（以下简称《规划》）。

《规划》由亳州市自然资源和规划局会同有关部门具体编制，是亳州市开展城镇低效用地再开发工作、实施城镇低效用地再开发项目的指导和依据。

第一章 总则

第一节 规划背景

城镇低效用地再开发是适应经济结构调整和产业转型升级的内在要求，经济保持中高速增长、产业迈向中高端水平，必然带来用地方式由外延扩张向高效节约利用的方向转变，低效用地再开发是统筹保护资源保障发展的必然选择。

一、国家层面

党中央、国务院高度重视存量土地资源盘活利用工作，中央经济工作会议专门强调“要加强城市更新和存量住房改造提升”。2021年12月，《国务院办公厅印发关于要素市场化配置综合改革试点总体方案的通知》（国办发〔2021〕51号）要求细化完善城镇低效用地认定标准，推动城镇低效用地腾退出清。2023年6月13日，自然资源部印发《关于进一步做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2023〕89号），明确建设项目使用城镇低效用地的，可以继续按照《关于深入推进城镇低效用地再开发指导意见（试行）》（国土资发〔2016〕 147号）有关规定。

二、省级层面

为进一步盘活存量建设用地，优化土地资源配置，提高土地利用效益， 2022年4月19日，《安徽省人民政府关于印发安徽省批而未供、闲置和工业低效土地全域治理攻坚行动方案的通知》（皖政〔2022〕54号），要求各市县摸清底数，形成工业低效土地处置清单，组织编制再开发专项规划，明确再开发目标、空间布局、开发强度、时序安排、效益评价等，并制定分年度实施方案。2022年5月11日，安徽省省自然资源厅先后印发《关于开展全省城镇低效建设用地调查入库工作的通知》（皖自然资用面〔2022〕67号）、《关于开展全省城镇低效建设用地再开发专项规划（2022-2025年）和年度实施计划编制工作的通知》（皖自然资用函〔2022〕68号），下发《安徽省城镇低效用地再开发专项规划编制指南》（修订），指导地方组织开展低效用地专项规划编制工作。

三、地方层面

为落实绿色发展理念，2023年4月，亳州市印发了《土地节约集约利用综合改革试点实施方案》，提出加强城镇低效用地再开发管理，要求全市开展城镇低效用地调查及再开发专项规划编制工作；因地制宜制定城镇低效用地认定标准，认定城镇低效用地地块，纳入再开发专项规划中，进行监督管理，同时编制城镇低效用地再开发年度实施计划，跟踪实施并组织相关部门对完成再开发的地块进行验收，及时更新数据库。

综合上述背景，为解决土地利用结构不优、利用强度较低和效益不高等问题，规范有序做好低效用地再开发工作，亳州市以城镇低效建设用地调查为基础，结合国民经济和社会发展“十四五”规划、国土空间总体规划、详细规划等相关规划，组织编制《亳州市市级城镇低效用地再开发专项规划（2023-2025年）》。

第二节 指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大精神和安徽省第十一次党代会要求，坚持最严格的耕地保护制度、最严格的节约集约用地制度和最严格的生态环境保护制度，以国土空间规划为统领，以低效工业用地盘活和城中村改造为重点，以政策创新为支撑，建立健全规划统筹、政府引导、市场运作、公众参与、利益共享、严格监管的工作机制，推动各类低效用地再开发，推动城乡发展从增量依赖向存量挖潜转变，促进形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，将亳州市建成生态宜居、区域协调、城乡统筹、创新发展的现代化城市。

第三节 规划原则

结合发展现状、经济水平、各类规划等，主要坚持以下原则：

一、坚持政府主导、科学规划

建立健全政府引导、部门协调、公众参与的工作机制，加强统筹协调，形成工作合力；坚持规划先行，对改造开发的规模、时序等进行统筹安排，确保改造开发工作稳步有序开展。

二、坚持市场配置、因势利导

按照市场在资源配置中起决定性作用的要求，鼓励土地权利人、集体经济组织等市场主体和社会力量参与改造开发，形成形式多样的改造开发模式，增强改造开发的动力。

三、坚持产业导向、分类引导

实行差别化政策支持，完善低效工业用地用途合理转换机制，激发企业转型升级内生动力。

四、坚持节约优先、因地制宜

以提升节约集约水平、优化土地利用结构和布局为目标，充分考虑当地经济社会发展水平、发展定位等，坚持节约优先，依据城市总体发展布局，合理确定改造开发的方向和目标，分类实施；严格遵循改造开发要求和程序，切实加强监管，保证改造开发工作规范运作、有序推进，构建具有地方特色的做法。

五、坚持公众参与、平等协调

充分尊重土地权利人的意愿，提高改造开发工作的公开性和透明度，保障土地权利人的知情权、参与权、受益权；建立健全平等协商机制，妥善解决群众利益诉求，做到公平公正，实现和谐开发。

六、坚持利益共享、多方共赢

建立完善经济激励机制，协调好政府、改造方、土地权利人等各方利益，实现共同开发、利益共享；严格保护历史文化遗产、特色分高和保障公益性用地，统筹安排产业用地，实现经济发展、民生改善、文化传承多赢。

第四节 规划依据

一、政策性、规范性文件

1.《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）；

2.《中华人民共和国城乡规划法》；

3.《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2021年修订）；

4.《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》自然资发〔2023〕171号；

5.《安徽省人民政府关于印发安徽省批而未供、闲置和工业低效土地全域治理攻坚行动方案的通知》（皖政〔2022〕54号）；

6.《安徽省自然资源厅关于开展全省城镇低效建设用地调查入库工作的通知》（皖自然资用函〔2022〕67号）；

7.《安徽省自然资源厅关于开展全省城镇低效建设用地再开发利用专项规划（2022-2025年）和年度实施计划编制工作的通知》（皖自然资用函〔2022〕68号）；

8.《安徽省自然资源厅关于进一步做好全省城镇低效建设用地再开发工作的通知》（皖自然资用函〔2023〕3号）；

9.《亳州市人民政府办公室关于印发亳州市闲置低效建设用地集中清理处置实施方案的通知》（亳政办秘〔2020〕24号）；

10.《亳州市土地节约集约利用综合改革试点工作领导小组关于印发亳州市土地节约集约利用综合改革试点实施方案的通知》（亳地用改〔2023〕1号）；

11.其他相关政策性、规范性文件。

二、技术规程、标准

1.《城镇低效建设用地再开发专项规划编制规程》（DB34/T 3778-2020）；

2.《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》；

3.《安徽省城镇低效建设用地调查技术要点（试行）》；

4.《安徽省城镇低效用地再开发专项规划编制指南（修订）》；

5.《安徽省城镇低效用地再开发专项规划数据库规范（修订）》；

6.其他相关技术规程、标准。

三、相关规划

1.《亳州市国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》；

2.《亳州市国土空间总体规划（2021-2035年）》（报批稿）；

3.《亳州市城市总体规划（2010-2030年）》；

4.《亳州市新型城镇化发展规划（2021-2035年）》；

5.《亳州市建设用地节约集约利用初始评价》；

6.《亳州市城镇低效用地再开发专项规划（2018-2020年）》；

7.《2022年度亳州市中心城区城镇低效建设用地调查技术报告》；

8.其他相关规划成果。

第五节 规划范围

本次城镇低效建设用地再开发规划范围为《亳州市国土空间总体规划（2021-2035年）》确定的城镇开发边界范围内的建设用地，总面积24847.22公顷，涉及主城区、谯城经开区、亳州高新区和亳芜产业园区4个规划区。

规划对象为范围内6680个城镇建设用地单元，面积12559.82公顷。

第六节 规划期限

规划基期为2022年，规划期限为2023-2025年。

第二章 区域概况

第一节 自然地理概况

一、地理区位

亳州市位于安徽省西北部，地处华北平原南端，为皖、豫两省交界，距省城合肥330公里，是“国家历史文化名城”“全国首批优秀旅游城市”，也是一座充满生机和活力的“新兴能源城”、“现代中药城”。亳州市是2000年5月经国务院批准设立的省辖市，辖涡阳、蒙城、利辛和谯城三县一区，其中谯城区为市委、市政府机关所在地。全市行政区域土地面积8521平方公里。

亳州市位于中原战略要地，素有“南北通衢，中州锁钥”之称，历来是重要商埠和兵家必争之地，区位优势明显。亳州交通通信十分便利，京九铁路、青阜铁路纵贯全境，311、105、237、329、344国道和S102、S238、S239、S306、S411、S416等18条省道在市内交叉穿过，济广高速、宁洛高速、泗许高速和济祁高速构成亳州市“井”字型高速公路网，涡河、茨淮新河航运可直接通江达海，北距商丘机场60公里，南距阜阳机场120公里，邮电通信网遍及城镇乡村。汤王隧道、建安隧道、商合杭高铁建设投用，亳州机场建设有序推进。

二、地形地貌

亳州位于东经115°53′～116°49′、北纬32°51′～35°05′，呈东南西北向斜长形，长约150公里，宽约90公里。辖境与黄河决口扇形地相连，属平原地带，地势平坦，仅东部有龙山、石弓山、齐山、狼山、双锁山等10余处石灰岩残丘分布，平均海拔22～42.5米。

三、气候水文

全市气候处在暖温带南缘，属于暖温带半湿润气候区，有明显的过渡性特征，主要表现为季风明显，气候温和，光照充足，雨量适中，无霜期长，四季分明，春温多变，夏雨集中，秋高气爽，冬干且长。因气候的过渡性，造成冷暖气团交锋频繁，天气多变，年际降水变化大，全市历年平均气温14.9℃，平均日照2184小时，平均无霜期213天，平均年降水量831毫米。辖区内河流属淮河水系和洪泽湖水系，主要干流河道有涡河、西淝河、茨淮新河、北淝河、芡河等。涡河自谯城区安溜镇入境，东南流经涡阳县至蒙城县移村集出境入怀远县，境内长173公里，流域面积4039平方公里；西淝河自谯城区淝河镇入境，东南流经涡阳县，至利辛县展沟镇出境入凤台、颍上县界，境内长123.4公里，流域面积1871平方公里；茨淮新河自利辛县大李集镇入境，向东流经利辛县境南部，至蒙城县立仓镇出境入怀远县，境内长66公里，流域面积1401平方公里。

四、资源禀赋

亳州自然条件优越，自然资源较为丰富。根据2022年度全国国土变更调查数据，亳州市国土总面积852126.68公顷，其中农用地面积681413.82公顷，建设用地面积159975.67公顷，未利用地面积10737.19公顷。地下煤炭、石油资源非常丰富，累计查明资源储量57亿吨，其中煤炭储量达50.2亿吨。全市水资源总量26.56亿立方米。中药材种植400多个品种，种植面积77.33千公顷，在中国《药典》上冠以“亳”字的就有“亳芍”、“亳菊”、“亳桑皮”、“亳花粉”，1995年，时任国家主席江泽民欣然题词“华佗故里，药材之乡”。粮食作物以小麦、玉米、大豆为主，2022年粮食总产514.6万吨，是全国粮食主产区之一；经济作物以玉米、棉花、烟叶、蔬菜为主；畜禽养殖业发达，涡阳、蒙城、利辛曾被誉为“黄牛金三角”。

第二节 社会经济概况

全市2022年地区生产总值2101.5亿元，比上年增长4.2%，居全省第八位；财政收入148.1亿元，比上年增长5.6%、居全省第十一位；固定资产投资4840.3亿元，比上年增长8.8%、居全省第九位；社会消费品零售总额1188.2亿元，比上年下降0.2%。主导产业加快升级，新兴服务业快速发展，三次产业比由2021年的13.8：33.9：52.3调整为13.6：34.9：51.5。规模以上工业企业达681户，规模工业增加值增长10.6%、创近两年新高。金属制品业、食品制造业、战略性新兴产业产值分别增长39.2%、19.0%、14.9%。

第三节 国土利用状况

一、亳州市国土利用现状

亳州市所辖一区三县，根据2022年变更调查数据显示，总面积852126.68公顷，其中农用地619710.61，建设用地159975.67公顷，未利用地72440.40公顷，三大类用地的占比分别为72.72%、18.78%和8.5%，农用地占比较大。谯城区农用地面积161317.43，建设用地面积48775.29，未利用地面积16197.75，占比分别为71.29%，21.55%和7.16%，建设用地占比全市最高。建设用地特别是农村居民点用地布局散乱，利用不合理，集约利用程度不高，土地利用的效率有待提高。

二、规划区建设用地现状

本次规划区建设用地总面积为12559.82公顷。按土地用途分类，其中住宅用地面积为3107.50公顷，占建设用地的24.74%；工矿仓储用地2728.25公顷，占建设用地的21.72%；商服用地1142.73公顷，占建设用地的9.10%；公共管理与公共服务用地1272.14公顷，占建设用地的10.13%；农村集体建设用地1622.67公顷，占建设用地的12.92%；其他土地2686.53公顷，占建设用地的21.39%。从总体上看，整体以住宅用地和工业用地为主，占比接近50%。

从各片区来看，主城区建设用地面积3793.16公顷，按土地用途分类，住宅用地1615.23公顷，占建设用地的42.58%，充分体现了老城区的主体功能，以住宅为主，吸纳常住人口；工矿仓储用地148.25公顷，占建设用地的比重仅为3.91%，四个片区中最小。谯城经开区总建设用地面积为2385.87公顷，其中工矿仓储用地面积为889.41公顷，占比达到37.28%，体现了开发区的主体功能定位。亳州高新区建设用地面积为4010.90公顷，其中住宅用地900.11公顷，占建设用地比例最大，为22.45%；其他各地类占比相对均匀，与主城区融合发展，承接了部分城市综合功能，整体分布较为均衡。亳芜产业园区建设用地总面积为2370.70公顷，其中工矿仓储用地和其他土地（主要是路网）占比最大，这也与开发区发展阶段相对应，亳芜产业园区起步相对较晚，主要是企业建设用地和基础设施用地面积占比较大。

表2-1 中心城区城镇建设用地土地利用现状表

单位：公顷

第四节 城市发展方向

依据《亳州市国土空间总体规划（2021-2035年）》（报批稿），亳州市的城市定位为：世界中医药之都、皖北承接产业转移集聚区、长三角绿色农产品生产加工供应基地、华夏酒城、文化旅游强市、省际毗邻区域中心城市。

到2035年，中心城区传承亳州经典的方城形态，结合涡河、小洪河等自然水系，林拥城绿带和交通走廊，塑造“中轴引领，玉带串联，环脉相映，九区共融”的空间形态。

从空间发展战略上看，亳州市属于皖北平原地区，地理位置上限制较小。从近年来亳州发展来看，主要是老城区重点改造，三大开发区共同发力的发展格局。

老城区重点改造：改善内部居住环境同时加强配套设施建设，逐步向北部城区扩展，打造基础条件设施完备的住宅生活区。

三大开发区共同发力：谯城经开区作为西大门，是重要的工业区和新兴住宅区；亳州高新区在主城区东南方向，工业基础成熟，目前以整体优化为主；亳芜产业园区则是目前南部拓展的重要力量。

第三章 城镇低效用地再开发实施情况评估

第一节 上轮规划实施情况 

《亳州市城镇低效用地再开发专项规划（2018-2020年）》确定的规划期内实现城镇低效用地再开发地块规模240.87公顷，安排低效用地再开发地块26个，再开发面积240.87公顷，其中低效城镇再开发面积86.39公顷，低效工业120.23公顷，低效农村34.25公顷。

按照“先易后难、突出重点，分期推进、分类指导”的标准，实际完成规模222.97公顷，分2018、2019、2020三年实施，完成率达92.57%。

表3-1 2018-2020年低效用地年度实施情况表

单位：公顷；%

第二节 2021-2022年实施情况

通过与城市规划等相关规划充分衔接，结合实际情况，经相关部门论证后，依据城镇低效用地再开发的总体目标、城镇低效用地现状及分布等情况，亳州市2021-2022年度计划实施再开发地块2宗，规模为18.83公顷。其中1宗位于亳州高新区，面积14.69公顷；1宗位于亳芜产业园区，面积4.14公顷。

表3-2 2021-2022年低效用地年度实施情况表

第三节 实施评估

一、实施成效

根据《亳州市城镇低效用地再开发专项规划（2018-2020年）》，通过对低效工业用地的更新改造，转变了产业增长方式，促进了产业转型升级，带动了投资和消费增长，增强了经济发展动力，提升了土地对经济社会发展的持续保障能力；通过对低效城镇用地的更新改造，增加了配套设施和公共开放空间，优化绿化景观，改善了居住环境，提高了人居品质，焕发商贸活力，提升基础设施配套水平，改善居民生活环境，促进宜居城乡建设；推进城镇建设用地利用和管理制度创新，增强政策储备和制度供给，提升城镇建设用地人口承载能力。

低效用地再开发后，规划范围内平均容积率由原来的0.48提高到1.52，基本完成市内老旧小区改造任务，城乡面貌得到明显改善，实现城乡统筹发展；同时，实现新改造的工业用地固定资产投入强度不低于300万元/亩，亩均税收不低于15万元/亩，增加了单位土地产出，提高了土地利用效益。

二、存在问题

（一）社会征拆补偿期望值高，土地征收困难

由于城镇低效用地再开发涉及多方利益，且投入大、收益低，导致再开发难度高、行政风险大。存量建设用地再开发与新增建设用地相比，权属关系复杂，各利益主体博弈更为激烈，被征拆方对土地增值抱有很高期望，有的补偿要求往往高于政策规定标准，导致项目拆迁补偿、安置、开发成本等费用较高，再开发资金缺口较大，造成土地征收困难。

（二）产权关系复杂，企业再开发意愿不强

存量建设用地分散在各土地使用权人手中，涉及的用地主体较多，再开发面对的权利关系复杂，有些企业用地还存在复杂的债权债务关系，部分项目涉法涉诉，被多家法院多轮查封，涉及利益矛盾纠纷复杂，处置难度较大，部分土地使用者进行再开发意愿不强。《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》鼓励原国有土地使用权人通过自主、联营、入股、转让等多种方式进行改造开发，但由于城镇低效用地持有成本低，且当前经济形势不乐观，受此影响，土地使用者进行再开发意愿不强。另外部分企业项目用地面积较大，重新盘活利用涉及资金量较大，一般企业无资金实力。

（三）再开发资金筹措难度较大

再开发地块大多需要对原有用地进行重新规划和用途转换，涉及到拆迁补偿、安置、建设的成本较高，开发周期较长，需要强有力的资金保障。由于全市城镇低效用地规模较大，再开发所需资金成本较高，仅地方财政难以支撑，同时引入社会资本渠道不畅，城镇低效用地再开发资金难以得到充分保障，导致低效用地再开发实施进度缓慢。

（四）低效用地再开发政策不明确

《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》围绕着鼓励原国有土地使用权人进行改造开发、积极引导城中村集体建设用地改造开发、鼓励产业转型升级优化用地结构、加强公共设施和民生项目建设等提出了一系列的指导性意见，但在实际操作的时候，由于地方没有具体的规定，致使操作较为困难。

三、工作启示

（一）坚持规划引领、全域统筹推动低效工业用地再开发

依据国土空间规划、产业发展规划等，科学编制低效工业用地再开发专项规划。通过各项规划的引领，形成市级和县级两个层面明确的分年度实施计划，突出重点、统筹有序推进处置开发工作。扎扎实实开展低效用地盘活，挖掘存量土地潜力，强化土地节约集约利用，不断加强土地要素保障。

（二）坚持绩效导向，协同推进资源合理配置

低效用地再开发工作不是自然资源一个部门能完成的工作，各级自然资源部门要积极向同级人民政府汇报，形成由地方政府为主导，统筹安排，规划、住建、发改、经信、财政等多个部门共同配合、密切协作的工作机制。针对已调查出的问题项目，分类制定“一企一策”“一地一案”，联合法院、公安、司法、税务等多个部门，积极探索多元化解、联合处置模式；积极加强与企业的沟通协调，力所能及地帮助企业解决整治过程中遇到的实际困难和问题，尊重企业、关心企业，确保企业平稳健康发展。

（三）主动作为，充分发挥政府部门的协调作用

在处置工业低效问题项目过程中，由于企业自身对相关政策规定不太了解，且利益纠纷、矛盾化解困难，需要载体单位、相关部门积极作为，主动介入，讲清政策，化解矛盾，扫除项目盘活过程中存在的各类问题。要积极支持企业盘活重组，引导鼓励企业通过企业整合、增资扩能、技改提升、优化产业结构、新项目引进等方式，提升用地效率，在不动产登记、手续变更等方面给予帮扶支持，对于无法实现自救的企业，政府积极通过协商收购、招商重组等方式，加速“腾笼换鸟”。

（四）加强服务保障，切实优化提升营商环境

聚焦企业发展中的“痛点”“堵点”问题，加大政策创新力度，激发市场活力和社会创造力，如工业厂房分栋登记等。进一步优化审批流程、精简审批环节、提高审批效率、缩短审批时间，切实优化营商环境，为经济高质量发展提供“新动力”。

（五）完善城镇低效用地再开发配套政策

城镇低效用地再开发工作要顺利推进，政策支持是最为关键的一环，结合亳州市实际情况，对确定开发的项目进行深入分析，摸清项目开发需求及意义，预测实施中存在的问题，在不违反土地管理法律法规的前提下，开展城镇低效用地管理、土地出让金优惠、补办用地手续、城乡建设用地增减挂钩、完善收益分配方式及财政扶持等配套政策的研究与制订，推进城镇低效用地利用和管理制度的创新和完善，并进行成果的适当推广应用。

第四章 城镇低效用地现状与潜力分析

第一节 城镇低效用地现状

一、低效用地规模

结合亳州市实际，综合分析低效建设用地再开发的可实施性，明确规划期内可实现低效建设用地再开发规模。对已纳入低效建设用地数据库的低效建设用地进行实地了解，明确镇、街道，村委及土地权利人意愿，并选取容积率、建筑密度、地价等因素对低效建设用地进行综合评价，综合考虑资金投入能力，确定城镇低效建设用地地块48宗，总面积496.38公顷。

二、低效用地分布和类型特征

（一）低效用地分布

从空间布局上来看，亳州高新区城镇低效用地25宗，面积170.69公顷，占低效用地总面积的34.39%；谯城经开区7宗，面积226.55公顷，占低效用地总面积的45.64%；亳芜产业园区7宗，面积48.75公顷，占低效用地总面积的9.82%；主城区9宗，面积50.39公顷，占低效用地总面积的10.15%。

（二）低效用地类型

从低效用地类型来看，其中低效城镇用地7宗，面积57.27公顷，占低效用地总面积的11.54%；低效工业用地38宗，面积429.92公顷，占低效用地总面积的86.61%；低效农村用地3宗，面积9.19公顷，占低效用地总面积的1.85%；具体情况见下表：

表4-1 亳州市市级城镇低效用地类型统计表

单位：公顷

（三）低效用地特征

1.低效工业用地比重较大

已认定低效工业用地面积429.92公顷，占低效用地总面积的比重为86.61%，是比重最大的一种低效用地类型。亳州正处于城市化工业化快速发展时期，城镇工业用地需求量将在相当长时期内保持较高水平，也因此产生了以低效工业为主要类型的城镇低效用地。同时本次规划区内开发园区3个，工业用地比重较大，部分工业用地因利用强度、利用效益低而被认定为低效用地。

2.工业园区和新开发区域内低效用地比重较大

本次规划区内包括亳州高新区、亳芜产业园区和谯城经开区3个开发园区，园区内低效用地面积445.99公顷，占低效用地总面积的比重为89.85%。从空间分布上看，低效用地主要集中分布亳州高新区和亳芜产业园区交汇处，该类区域相对中心城区内其他区域，开发建设时间较晚，属于目前正在大力开发建设的区域。

3.利用强度、产出水平较低的低效用地比重较大

部分工业企业因自身原因或规划原因，拿地之后存在不建、慢建或建少等情况，致使土地利用强度、利用效益低、存在空闲地的现象。在本次规划区内，因利用强度、产出水平较低而被认定为低效用地的地块个数较多。

三、低效用地再开发优势

（一）政府重视用地节约集约

亳州市高度重视对批而未用、供而未用及低效用地的整治，加大对闲置土地的清理力度，强调“控制总量、优化增量、盘活存量、用好流量、提升质量”。政府重视及有效的政策引导是低效用地再开发的最大优势。

（二）工业发展基础良好

再开发的目标是有效利用。近年来，随着产业转移的深入推进和国家政策的支持，亳州市工业发展基础良好，招商引资条件优越，使得低效工业用地的再开发有了较好的主体、资金保证。

（三）低效地块再开发条件较好

微观条件是影响再开发的又一重要因素。低效地块的形状较为规整，土地开发条件较为成熟，多为净地，拆迁改造压力小，并且权属明确，大大降低了再开发的成本，为引入企业投资等提供了较好的微观条件。

第二节 城镇低效用地再开发潜力

一、理论潜力

理论潜力是指假定在不受其他因素影响的情况下，能够充分实现改造的地块。根据本次调查成果，亳州市调查区内土地集约利用程度较低的区域都可以作为低效用地的理论潜力区。按照初步认定结果，规划范围内理论上可全面改造的低效建设用地共472宗，总面积为944.24公顷，其中低效城镇面积149.37公顷，低效工业面积661.78公顷，低效农村面积133.09公顷。

根据各低效地块现状容积率、规划容积率、新建物业单位建筑面积平均市场价格、新建物业单位建筑面积平均开发成本和现有物业单位建筑面积平均市场价格等数据，测算得到基于全面改造的城镇低效用地理论规模潜力为490.57公顷、经济潜力为116.70亿元。

表4-2 基于全面改造的城镇低效用地理论潜力表

单位：公顷、亿元

二、现实潜力

结合亳州市实际，综合分析低效建设用地再开发的可实施性，明确规划期内可实现低效建设用地再开发规模。对已纳入低效建设用地数据库的低效建设用地进行实地了解，明确镇、街道，村委及土地权利人意愿，并选取容积率、建筑密度、地价等因素对低效建设用地进行综合评价，综合考虑资金投入能力，测算出规划期内城镇低效建设用地可实现再开发地块共48宗，总面积为496.38公顷，其中低效城镇用地面积57.27公顷，低效工业用地面积429.92公顷，低效农村用地面积9.19公顷。

对亳州市城镇低效用地的现状用地结构、土地利用强度及投入产出水平进行分析，结合城市建设相关规划利用强度、用途规定及国家和省、市相关控制指标或标准，分析测算出亳州市基于全面改造的城镇低效建设用地现实规模潜力为268.61公顷，经济潜力为62.92亿元。

表4-3 基于全面改造的城镇低效用地现实潜力表

单位：公顷、亿元

三、规划期可实现潜力

针对所有基于全面改造的潜力测算对象，从亳州市中心城区经济社会发展、城市规划实施等现实条件出发，通过定性分析判定在评价时点具备挖潜改造经济、技术可行性的地块，综合考虑城乡建设用地增减挂钩拆旧区、工矿废弃地复垦及经济社会发展水平、开发建设成本、资金投入能力、再开发难易程度、权属状况、原土地权利人意愿等现实因素，最终确定规划范围内基于现实条件可纳入2023-2025年再开发规划的低效建设用地共38宗，均为低效工业用地。其中2022年低效用地再开发已实施1宗，总规模4.14公顷，即规划期内，计划实施再开发地块37宗，总面积425.78公顷。

基于现实条件改造的潜力测算，主要从评价地块的现实经济社会条件分析出发，依据潜力测算对象在现实条件下是否具备挖潜可行性以及最佳的挖潜方式（主要区分利用空闲地挖潜、部分拆除现有物业改造挖潜、整体拆除现有物业改造挖潜三种方式）下可以实施挖潜改造的改造区域的规模潜力和经济潜力大小。最终分析测算出亳州市基于现实条件改造的城镇低效用地规模潜力为192.10公顷，经济潜力为42.42亿元。

表4-4 基于现实条件改造的低效用地可实现潜力表

单位：公顷、亿元

第五章 规划目标与任务

第一节 规划目标

一、总体目标

通过城镇低效建设用地再开发，增加城镇建设用地有效供给，提高土地利用效率和节约集约用地水平；推动经济结构调整，优化土地利用结构和城镇空间布局；提升基础设施配套水平，改善居民生活环境，促进宜居城乡建设；推进城镇建设用地利用和管理制度创新，增强政策储备和制度供给。

二、具体目标

（一）定性目标

通过城镇低效用地再开发，增加城镇建设用地有效供给，提高土地集约利用水平；促进产业转型升级，推动产城融合；提升基础设施配套水平，优化城镇功能，改善人居环境。

1.通过对宗地内连片空闲土地的再开发利用，挖掘和盘活存量建设用地，增强存量建设用地有效供给能力，提高土地集约利用水平，缓解建设用地供需矛盾，更好保障经济社会平稳健康发展。

2.通过对低效工业用地的更新改造，转变产业增长方式，促进产业转型升级，优化城镇用地结构，带动投资和消费增长，增强经济发展动力，提升土地对经济社会发展的持续保障能力。

（二）定量目标

1.规模指标

到2025年底，城镇低效建设用地再开发总规模425.78公顷，均为低效工业用地。

2.效益指标

进一步提升节约集约水平，提高土地利用效益，到2025年底，低效工业用地单位建设用地投资强度比2022年底增加10%左右。新改造的工业用地固定资产投入强度不低于200万元/亩，亩均税收不低于15万元/亩，容积率、建筑密度等控制标准按照《安徽省建设用地使用标准（2020年版）》执行。

第二节 规划任务

根据亳州市土地利用现状和经济社会发展需求，结合城镇低效建设用地再开发潜力调查与分析、统筹城乡发展，确定规划期内低效建设用地再开发总面积425.78公顷，共计37个地块（详见表5-1）。

表5-1 亳州市市级城镇低效用地再开发规划任务分解表

单位：公顷、个

第六章 规划布局、用地结构及强度优化

第一节 空间布局优化

一、规划导向

（一）主城区：综合服务功能为主，充分利用现有基础设施，以改造完善为主，适度拓展北部建设用地空间。

（二）谯城经开区：布置以加工制造业为主的产业集团，以及居住、配套公共服务设施，成为城市综合产业区。

（三）亳州高新区：依托高铁站点，以加工制造、商贸物流、综合服务及居住功能为主。

（四）亳芜产业园区：发展工业及商服产业。

二、布局优化

城镇低效建设用地再开发用地功能在《亳州市国土空间总体规划（2021-2035年）》及相关规划的指导下，与已编或在编的控制性详细规划进行对接，提出用地布局指引思路，原则上不调整城市规划确定的公共服务设施、市政公用设施、公园绿地等城市功能用地。用地性质按照《亳州市城市总体规划（2010-2030年）》及各区等控制性单元规划成果确定。规划期内，主城区部分低效工业用地再开发为居住用地，各开发区内低效工业用地再开发为工矿、仓储用地。

第二节 用地结构优化

规划再开发后，居住用地增加6.19公顷、工业用地减少6.19公顷，低效用地土地利用结构优化情况如表6-1所示。

表6-1 亳州市市级城镇低效用地利用结构优化表

单位：公顷

第三节 利用强度优化

本规划容积率是以每个规划低效用地地块为单位，综合平衡后的容积率指标，规划主要控制其容积率下限，地块具体容积率以控规所规定的容积率为准。根据城市建设的实际情况，项目具体实施时，开发控制强度以规划部门批准的为准。

本次低效用地再开发专项规划涉及的37个地块，其中一个地块规划为居住用地，容积率为1.6；其余均为工业用地，规划容积率不低于1.2，改造后土地利用强度达到较高水平。

表6-2 亳州市市级城镇低效用地再开发强度优化情况表

单位：公顷、%

第七章 再开发项目安排

第一节 再开发类型和模式

一、再开发类型

在现状调查的基础上，根据相关规划和要求，从亳州市经济社会发展、城市规划实施等现实条件及再开发经济、技术可行性角度出发，结合开发主体意愿，最终确定亳州市2023-2025年城镇低效用地地块再开发类型主要为收购储备、增容技改、“腾笼换鸟”等三种。其中收购储备方式改造的地块有5个，面积202.73公顷；增容技改方式改造的地块有20个，面积126.95公顷；“腾龙换鸟”方式改造的地块有12个，面积96.10公顷。

表7-1 亳州市市级城镇低效用地再开发类型表

二、再开发模式

亳州市2023-2025年城镇低效建设用地再开发项目涉及到的市场运作方式包括政府收购储备、政府与原土地权利人联合开发和原土地权利人自主开发。

（一）政府收购储备

将存量土地纳入土地储备体系，经土地储备后统一向市场供应，充分发挥市场配置土地资源的作用，突出政府的领导和监督作用，市储备机构作为具体实施单位，多渠道筹措资金，负责储备土地的前期开发和市场投放等工作。

（二）政府与原土地权利人联合开发

建立由市政府主导、原土地权利人参与的联合开发体，按照“统筹规划、公益优先”的要求，优先保障公益性设施建设，实施区域整体转型开发，政府与原土地权利人共享增值收益。

（三）原土地权利人自主开发

经市政府批准，允许原土地权利人（或联合开发主体）利用已有的存量建设用地对原有的建筑通过拆除重建、拆改结合等途径，改变土地用途并办理土地使用手续，以存量补地价方式进行转型开发，按照“业态引领、用途引导、节约集约”的原则合理规划和布局，促进业态融合、功能复合，提高土地开发强度和承载力，实现功能提升、布局优化和环境改善。

第二节 再开发项目

规划期内共安排低效用地再开发项目37个，再开发面积425.78公顷，均为低效工业用地再开发项目。其中主城区2个，面积13.69公顷；谯城经开区4个，面积196.79公顷；亳州高新区24个，面积166.55公顷；亳芜产业园区7个，面积48.75公顷。

第三节 再开发时序

按照“先易后难、突出重点、分期推进、分类指导”的标准，有序开展城镇低效用地再开发。本规划建设时序与计划依据《亳州市国土空间总体规划（2021-2035年）》及亳州市实际情况，经市政府主管领导和各部门多次沟通后确定。

本次低效用地再开发规模425.78公顷，再开发建设时序为2023-2025年，具体如下：

2023年，再开发地块数量8个，面积73.64公顷；

2024年，再开发地块数量15个，面积214.91公顷；

2025年，再开发地块数量14个，面积137.23公顷。

表7-2 亳州市市级城镇低效用地再开发时序安排

单位：个、公顷

第八章 再开发建设土地政策分析

第一节 实施亩均效益评价

深入贯彻落实党中央及省委、市委关于推动经济高质量发展决策部署，科学、合理实施亩均效益评价工作，根据《关于深化“亩均论英雄”改革的实施意见》，进一步推进制度创新，完善“亩均论英雄”改革的体制机制和政策体系，注重依法行政，实施资源要素差别化配置政策，确保改革在法治轨道上深化推进。坚持动力转换和降本减负相结合。推动“亩产效益”综合评价从提高资源要素产出率向提高全要素生产率转变，强化创新驱动发展，不断优化营商环境。坚持正向激励和反向倒逼相结合。加快推广“标准地”制度，各地新增工业用地、商业服务业设施用地、物流仓储用地出让前，要将投资、亩产、能耗、环境、建设等标准纳入土地招标拍卖挂牌出让条件。建立健全“建设期＋投产期＋剩余年限使用期”的土地分阶段权证管理制度，强化土地出让合同管理，严格项目竣工综合复核验收，对未达到协议规定的，严格落实相应措施。以“亩产效益”为核心，以市场化配置为导向，以差别化措施为手段，完善激励倒逼机制，优化产业政策，促进优胜劣汰，不断增强经济创新力和竞争力。

第二节 探索激励政策

探索新增指标激励政策。将城镇低效用地再开发纳入到“增存挂钩”考评体系中，与批而未供和闲置土地共同作为分解下达新增建设用地计划的重要测算指标，通过建立健全存量和低效双考核的奖惩机制，逐年减少批而未供、闲置土地多、低效盘活效果不明显地区的新增建设用地计划安排。

优化地价政策工具。完善低效用地再开发地价计收补缴标准，分不同区域、不同用地类别改变用途后，以公示地价（或市场评估价）的一定比例核定补缴地价款；探索以市场评估价为基础按程序确定地价款，要综合考虑土地整理投入、移交公益性用地或建筑面积、配建基础设施和公共服务设施以及多地块联动改造等成本；探索完善低效工业用地再开发不再增缴土地价款的细分用途和条件。

完善收益分享机制。对实施区域统筹和成片开发涉及的边角地、夹心地、插花地等零星低效用地，探索集体建设用地之间、国有建设用地之间、集体建设用地与国有建设用地之间，按照“面积相近或价值相当、双方自愿、凭证置换”原则，经批准后进行置换，依法办理登记。探索完善土地增值收益分享机制，完善原土地权利人货币化补偿标准，拓展实物补偿的途径。优化保障性住房用地规划选址，增加保障性住房用地供应，探索城中村改造地块除安置房外的住宅用地及其建筑规模按一定比例建设保障性住房，探索利用集体建设用地建设保障性租赁住房。

健全存量资源转换利用机制。在符合规划、确保安全的前提下，探索对存量建筑实施用途转换的方法，按照实事求是、简化办理的原则，制定转换规则，完善相关审批事项办理程序。鼓励利用存量房产等空间资源发展国家支持产业和行业，允许以5年为限，享受不改变用地主体和规划条件的过渡期支持政策。

第三节 健全信贷配套政策

对“亩产效益”综合评价首档企业，重点保障资源要素需求，支持其股改上市、并购重组，在政府性评奖评优、试点示范项目申报、重点科技项目攻关、重大创新载体建设、人才引进培养等方面给予倾斜，重点支持首档规模以下企业进入小微企业园区发展。支持金融机构实施差别化信贷政策，在风险可控和商业可持续的前提下，对首档企业在信用评级、贷款准入、贷款授信、担保方式创新、还款方式创新和利率优惠等金融服务方面给予重点支持。对末档企业严格运用环境保护、安全生产、资源节约、产品质量等方面的法律法规以及国家、省有关产业政策，依法依规实施整治倒逼，停止各类财政补贴，加大整治“低小散”“脏乱差”和淘汰落后产能力度。支持各地采取协商收回、鼓励流转、协议置换、“退二优二”、“退二进三”、收购储备等方式实施城镇低效用地再开发。

第四节 探索增值收益分配模式

对于国有低效用地再出让带来的增值收益，应充分考虑原土地使用权人的合法权益，除了土地收回过程中的各项补偿费用外，可以探索将一定比例的增值收益分配给原土地使用权人，用以支持其后续的生产发展。在低效用地处置中，不能缺少原土地使用者的积极配合，不同于闲置土地处置，对于低效用地的处置既不能收取罚金，又不能在非公益用途下强制征收，如果没有原土地使用者的配合，低效用地处置的社会、经济和政治成本将非常高。对于属集体经济组织所有的低效用地再开发，其增值收益应当对集体组织进行补偿，用于支持集体经济发展。

第九章 规划实施效益评价

第一节 土地利用效益评价

一、增加城镇建设用地有效供给

大力推进城镇低效用地再开发利用，挖掘存量建设用地利用潜力，可增加城镇建设用地有效供给，缓解建设用地供需矛盾，保障经济社会平稳健康发展。规划实施后，可挖潜规模潜力192.10公顷。

二、提升土地利用经济效益

实施城镇低效用地再开发利用，加大土地投入，有利于提升土地利用强度，增加亩均产出，提升土地利用效率和经济效益。规划实施后，可挖潜经济潜力42.42亿元。

第二节 社会综合效益评价

一、优化城镇用地结构

有序推进城镇低效用地再开发利用，实施旧城、棚户区改造、工业用地“退二优二”，增加开发园区内商品零售、住宿餐饮、商务金融、城镇住宅等建设用地供应，有利于优化城镇用地结构，提升城镇建设用地人口承载力，完善城市功能。

二、促进产业结构转型升级

通过对低产出、低效益企业或“僵尸”企业的改造再开发，有利于促进文化创意、科技研发、健康养老、工业旅游、众创空间、生产性服务业、互联网+等新兴业态的落地发展，推进传统产业改造升级，优化城市产业发展结构。

第三节 生态环境效益评价

一、改善生态环境

在与城市规划、土地利用总体规划衔接基础上，结合划定的基本生态控制线，将部门低效用地地块改造成生态用地，有效增加城市公共绿地面积，改善城市生态环境。

二、提升生活品质

通过开发强度控制、加强配套、环境综合整治，改善了旧城区的居住环境，更新完善公共服务和基础设施、建设公共绿地和活动场地，将有效改善城中村的内部生活居住环境，强化建设符合要求的现代居住社区，引导城市空间环境质量整体提升。